2021两会政府工作报告解读：解决好大城市住房突出问题，预计供给端将发力
来源：中指研究所 | 发布时间：2021-03-06
摘要：3月5日上午国务院总理李克强作政府工作报告。我们针对政府工作报告中与房地产相关的若干关键点进行梳理，分析在“十四五”规划开局之年，房地产行业所面临的新的宏观和政策环境。
报告要点
1. 宏观经济：宏观政策不急转弯
2. 住房政策：“房住不炒”，解决好大城市住房突出问题
3. 财税金融：金融机构要坚守服务实体经济的本分
3月4日-3月5日，全国政协十三届四次会议和十三届全国人大四次会议相继召开，审议政府工作报告、“十四五”规划及2035远景目标纲要草案是本次两会焦点。3月5日上午国务院总理李克强作政府工作报告。我们针对政府工作报告中与房地产相关的若干关键点进行梳理，分析在“十四五”规划开局之年，房地产行业所面临的新的宏观和政策环境。
1.宏观经济：宏观政策不急转弯
【报告原文】
◆ 国内生产总值增长6%以上；城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右；进出口量稳质升，国际收支基本平衡；居民收入稳步增长。
◆ 经济增速是综合性指标，今年预期目标设定为6%以上，考虑了经济运行恢复情况，有利于引导各方面集中精力推进改革创新、推动高质量发展。经济增速、就业、物价等预期目标，体现了保持经济运行在合理区间的要求，与今后目标平稳衔接，有利于实现可持续健康发展。
◆ 要保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性，促进经济运行在合理区间。在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控。宏观政策要继续为市场主体纾困，保持必要支持力度，不急转弯，根据形势变化适时调整完善，进一步巩固经济基本盘。
◆ 积极的财政政策要提质增效、更可持续。考虑到疫情得到有效控制和经济逐步恢复，今年赤字率拟按3.2%左右安排、比去年有所下调，不再发行抗疫特别国债。因财政收入恢复性增长，财政支出总规模比去年增加，重点仍是加大对保就业保民生保市场主体的支持力度。
◆ 稳健的货币政策要灵活精准、合理适度。把服务实体经济放到更加突出的位置，处理好恢复经济与防范风险的关系。货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持流动性合理充裕，保持宏观杠杆率基本稳定。
◆ 优化存款利率监管，推动实际贷款利率进一步降低，继续引导金融系统向实体经济让利。今年务必做到小微企业融资更便利、综合融资成本稳中有降。
◆ 经济运行保持在合理区间，各年度视情提出经济增长预期目标，全员劳动生产率增长高于国内生产总值增长，城镇调查失业率控制在5.5%以内，物价水平保持总体平稳。（“十四五”时期）
——李克强总理两会政府工作报告（2021/3/5）
表：近几年主要宏观指标对比
数据来源：中指研究院综合整理
【中指观点】
2020年，面对严峻复杂的国内外环境，特别是新冠肺炎疫情的严重冲击，我国经济表现出较强韧性，经济运行稳定恢复、好于预期，各项量化指标任务全面完成，GDP突破百万亿元大关，增长2.3%，是全球唯一实现经济正增长的主要经济体。“十三五”规划亦圆满收官，经济社会发展主要目标均较好实现，居民收入与经济增长基本同步，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，全面建成小康社会取得历史性成就。
2020年以来我国经济走出了一条“V型”曲线，投资、出口对经济的拉动作用突出，而消费恢复力度仍显不足。2021年作为“十四五”开局之年，经济发展的外部环境依然复杂严峻，不稳定不确定因素较多，国内发展不平衡不充分问题仍比较突出，新冠肺炎疫情的影响尚未根本消除，此次将经济发展目标设定在6%以上，一方面，表明今年经济整体运行预期向好，另一方面，6%以上的设定也充分体现了中央对当前经济运行恢复情况、当前形势的全面评估，为经济运行提供稳定、可持续、高质量发展的空间。受去年基数影响，预计全年经济增速表现前高后低的态势较为明显。
图：2017年以来M1和M2同比增速
数据来源：央行，中指研究院综合整理
宏观政策方面，政府工作报告中明确提出“宏观政策要继续为市场主体纾困，保持必要支持力度，不急转弯，根据形势变化适时调整完善，进一步巩固经济基本盘”，中央强调保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性，积极的财政政策要提质增效、更可持续，赤字率拟按3.2%左右安排，低于2020年，不再发行抗疫特别国债；稳健的货币政策要灵活精准、合理适度，货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持流动性合理充裕，保持宏观杠杆率基本稳定，将为经济恢复继续提供必要支持，同时，推动实际贷款利率进一步降低。宏观环境整体仍将保持稳定，部分阶段性措施或将逐渐退出；2021年1月M2增长9.4%，虽较2020年底有所回落，但整体仍处在较高水平，预计货币政策将温和、平滑回归常态。
对于房地产行业来说，经济面的稳中向好，一定程度上预示着今年货币政策将逐渐回归常态，但在当前复杂的内外环境下，经济的发展仍面临较多不确定干扰因素，经济恢复基础尚不牢固，整体货币政策不会“急转弯”，也不具备明显收紧的基础，居民收入增加、购买力提升等，均将对房地产行业的发展提供较大支撑。
2.住房政策：“房住不炒”，解决好大城市住房突出问题
【报告原文】
◆ 保障好群众住房需求。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，稳地价、稳房价、稳预期。解决好大城市住房突出问题，通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。
◆ 深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%，发展壮大城市群和都市圈。实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。（“十四五”时期）
◆ 政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，提升县城公共服务水平。
——李克强总理两会政府工作报告（2021/3/5）
表：近三年两会住房相关表述
资料来源：中指研究院综合整理
【中指观点】
（1）房地产市场调控方向：“房住不炒”，稳地价、稳房价、稳预期
房地产调控内容整体延续了往年提法，除了“房住不炒”外，“稳地价、稳房价、稳预期”目标亦写入政府工作报告，2021年“房住不炒”总基调不变，短期调控政策仍将保持连续性和稳定性，整个政策环境的松紧程度仍将体现在因城施策方面。
今年以来部分热点城市房地产市场延续了去年下半年的热度，项目认筹率高、“打新热”不断、高价地频出，市场情绪出现明显不稳波动，导致调控政策迅速启动。1月以来，上海、杭州、深圳等城市接连出台楼市新政，从限购、限贷、限售等方面不断加码、补漏洞，土拍规则亦有升级，其中，上海房地产市场以及政策动向在区域内甚至全国均具有明显的风向标意义，这轮政策出台的速度、频次、力度以及范围均显著于其他等级城市；深圳发布了所有二手小区成交参考均价，力度亦明显加大，政府稳房价、稳预期的态度更加彰显。一线城市的调控政策亦为其他城市提供了“范本”，短期内土地市场热度较高、房价存在较大上涨预期的城市，仍将继续加码调控政策，预计今年房地产市场的“金三银四”，或是热点城市的政策高发期。
（2）租赁住房：增加供给、规范市场
2020年12月，中央经济工作会议提出“解决好大城市住房突出问题”，其中重要部分就是高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，规范发展长租房市场，从土地供给、政策支持、企业参与等方面推动租赁市场发展，中央将“租赁住房”放到了空前高度。
今年两会再次提出“解决好大城市住房突出问题，通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难”，是继2018年两会提出“培育住房租赁市场，发展共有产权住房。加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”后，时隔两年，再次将“租赁”写入政府工作报告，由之前的“培育”市场到现在的“切实增加”供给，租赁住房已然成为政府大力发展的对象，成为解决大城市住房问题的重要着力点。租赁住房的建设，一方面可以为新市民、青年人提供住房保障；另一方面，在稳定城市房地产市场方面，也将起到积极作用。
经过过去几年的发展，租赁市场也暴露出一些不良问题，政府监管范围和力度偏弱，租赁住房的供应量不足，供应方、运营方的积极性不高，租赁双方的权益有待获得更好地保障，租赁各个环节亦需要进一步打通，将“灰色地带”透明化。2020年，住建部发布《住房租赁条例（征求意见稿）》，另外有20余城细化和完善了租赁相关政策，多维度推动市场的良性发展。
2021年，中央已明确要求重点城市在土地供应计划中单列租赁用地，明确供应比例下限（一般不低于10%），租赁住房的供应将明显放量；安排专项资金、集中建设等，加快完善长租房政策，租赁市场的发展值得期待。
（3）土地供给：增加供给
今年两会政府工作报告中明确提出“增加土地供应”，近日自然资源部发布通知，要求重点城市2021年住宅用地供应“两集中”，公告供应量不得低于近五年（2016年~2020年）平均完成交易量。重点城市“两集中”供地，客观上将带动土地竞拍热度降低，促使土地市场更加平稳运行，整体上将对企业、地方政府、购房者均产生较大影响。
梳理重点城市近五年住宅用地成交情况，郑州、青岛、济南等城市年均成交住宅用地超100宗，若按一年三次集中出让地块，单次出让地块数量将超40宗，部分城市出让规划建筑面积超400万平方米，出让金超300亿。单次大规模的集中出让对企业的现金流管理、投资、营销、融资等方面均提出了更高要求。当前，天津、济南、福州等城市已发布拟安排三次集中公告的时间，接下来将有更多城市明确时间以及政策细则，有利于企业及时调整投融资以及营销策略。值得一提的是，集中供地下，企业需要关注部分城市当前中长期库存去化压力较大的问题。
表：2016-2020年重点城市（市本级）住宅用地成交情况
注：重庆覆盖主城区，住宅用地涵盖纯住宅用地和综合用地。
数据来源：CREIS中指数据，中指·地主
（4）城市更新：实施城市更新行动，老旧小区改造量明显增加
2020年中央多次强调要加强存量住房改造提升，以改善居民居住条件，年底住建部王蒙徽部长发文《实施城市更新行动》，详细介绍了八大目标任务，同时提出从稳妥实施房地产长效机制方案、完善住房保障体系、完善土地出让收入分配机制、改革完善住房公积金制度和提升住房品质五个方面完善住房制度。
今年政府工作报告中再次提出，“十四五”时期要“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”，未来五年城市更新的力度将进一步加大。
图：《实施城市更新行动》的主要任务
资料来源：中指研究院综合整理
老旧小区改造作为城市更新的重要组成部分，2020年全国新开工改造城镇老旧小区4.03万个，超额完成去年政府工作报告中提出的3.9万个目标。今年，老旧小区改造数量进一步提升，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，较2020年实际完成量增加约1.3万套，由此带来的社区服务规模也将进一步增加。
关于棚改，“十三五”时期，全国新开工改造棚户区超过2100万套，超额完成2000万套目标任务，明显改善了居民住房条件。“十四五”规划未设新的棚改目标，整体上各城市将结合城市住房实际情况，单独合理安排棚改计划，预计总规模较以往将明显缩减。2021年2月，住建部确定杭州、亳州、湘潭、柳州、深圳、郑州、内蒙古乌海、青岛、徐州、四川遂宁10城市为2020年棚户区改造工作拟激励支持的城市，棚改仍在持续推进，只是力度在减弱。
3.财税金融：金融机构要坚守服务实体经济的本分
【报告原文】
◆ 强化反垄断和防止资本无序扩张，坚决维护公平竞争市场环境。
◆ 深化财税金融体制改革。……。稳步推进注册制改革，完善常态化退市机制，加强债券市场建设，更好发挥多层次资本市场作用，拓展市场主体融资渠道。强化金融控股公司和金融科技监管，确保金融创新在审慎监管的前提下进行。完善金融风险处置工作机制，压实各方责任，坚决守住不发生系统性风险的底线。金融机构要坚守服务实体经济的本分。
——李克强总理两会政府工作报告（2021/3/5）
【中指观点】
2020年12月中央政治局会议首提“强化反垄断和防止资本无序扩张”，中央经济工作会议亦重墨提及，中央更加重视防范风险，防止资本的无序扩张形成泡沫，提高对资本的约束力。防范金融风险已经成为2021年监管部门的工作重点，今年将“强化反垄断和防止资本无序扩张”写入两会政府工作报告，同时报告中亦明确提出“坚决守住不发生系统性风险的底线。金融机构要坚守服务实体经济的本分”，相关提法力度和口吻均较为严厉。
银保监会主席郭树清多次指出房地产是现阶段我国金融风险方面最大的“灰犀牛”，已经成为重点监管对象。近两年中央不断强调要实施好房地产金融审慎管理制度，去年8月房企“三道红线”出台，12月底银行端的“两道红线”发布，针对房地产金融审慎管理主要对象（企业、银行和居民）的措施均有实施，今年以来北上广深杭等热点城市均严查经营贷、消费贷等资金违规流入房地产市场，接下来或将有更多城市加入强化资金监管行列，预计企业端“三道红线”的试点范围也将继续扩大。从发展实体经济的角度上看，房地产金融监管不断强化，严控资金违规流入房地产市场，也将进一步为实体经济导入资金，促进经济的高质量恢复。