《中共中央 国务院关于发展新质生产力的意见》要点与创新药企业的应对
2026年10月10日
《中共中央 国务院关于发展新质生产力的意见》（下称《意见》）2026年10月9日发布，提出发展生物医药和生物制造，强化企业科技创新主体地位，加快科技成果转化，壮大耐心资本，并在全球范围配置先进生产要素。这不是一份面向医药行业的扶持政策，而是一次创新生态层面的改革。它对企业究竟意味着什么，取决于企业能不能把政策给的空间，换成临床价值和商业价值。
本文的证据以中国政府网发布的《意见》全文和国家发展改革委的官方解读为主，配套制度覆盖药品监管改革（国办发〔2024〕53号）、创新药医保支持措施（医保发〔2025〕16号）、首版商保创新药目录、科技金融政策举措、政府投资基金指导意见（国办发〔2025〕1号）、《药品管理法实施条例》、《医药工业数智化转型实施方案》、研发费用加计扣除政策、创新药临床试验审评审批30日通道、《人类遗传资源管理条例》、数据跨境流动规定，以及《药品试验数据保护实施办法》。来源清单见文末。
《意见》把原创性科技创新、企业创新主体地位、概念验证与中试平台、科技金融、数据要素和人才机制放进同一个框架，同时反复提醒不要搞“内卷式”竞争、盲目投资和泡沫化。国家发展改革委在解读中说得更直接：反对跟风上项目、恶性招商引资和乱“烧钱”。
对医药企业来说，这份文件真正的作用，是尝试把三套逻辑重新接上。科学逻辑问的是有没有解决真实的生物学和技术问题；产业逻辑问的是能不能做成可开发、可制造、可交付的产品；支付逻辑问的是患者能不能得到治疗、支付方认不认这份价值。政策能改善三者之间的衔接，却替代不了任何一环。
《意见》强调原创性、颠覆性科技创新，要求科技项目立项时一体部署研发和转化任务、验收时考核应用实绩；医保侧的配套制度则把患者获益、临床需求、市场竞争和研发投入纳入支付标准的形成过程。
两句话合起来看，立项要同时回答“科学上新在哪里”和“临床上好在哪里”。管线大致分三类：解决未满足需求的原创项目、能证明明显临床优势的同类改进项目，以及缺乏清晰差异化的跟随项目。不必认为只有新机制才值得投入，也别指望注册分类上的“创新”二字就能换来支付溢价。
保护制度这两年有实质进展。2026年5月15日施行的《药品管理法实施条例》规定，符合条件的儿童用药品可获不超过2年的市场独占期，承诺保障供应的罕见病治疗用药品可获不超过7年；同日施行的《药品试验数据保护实施办法》给出创新药最长6年的数据保护期，但要在提交注册申请时同步提出申请，不会自动跟着批件一起下来。专利、数据保护、市场独占和支付准入应当分别规划。
《意见》支持布局概念验证和中试验证平台，引导高校院所按“先使用后付费”方式向中小微企业许可科技成果，早期拿技术的门槛有望降低。但拿到一项成果，不等于拿到一个能开发的资产。转化尽调至少要覆盖知识产权权属、实验可重复性、候选药物的可开发性、临床方案设计，以及药学与生产质量体系。
审批提速则把压力从监管侧推到了执行侧。国家药监局2025年第86号公告设立的30日临床试验审评通道，面向符合条件的1类创新药，要求申请人提前协同临床机构完成立项和伦理审查，并承诺获批后12周内启动试验；遇到疑难复杂问题无法按时完成的，整体时限按60日执行。等待时间缩短之后，瓶颈会转到医院启动、患者入组、临床样品供应和数据质量上。要优化的其实是“从申请到拿到有效临床证据”的整条链，而不只是把许可拿得更快。
这里有一处风险值得留意：如果把“应用实绩”机械地理解成短期收入要求，长周期的探索性研究会被挤掉。基础研究、转化研究和产业化项目，应当用不同的考核尺度。
《意见》提出完善长期资本投早、投小、投长期、投硬科技的支持政策，壮大耐心资本。此前的《政府投资基金高质量发展指导意见》又往前走了一步，提出对创业投资类基金可适当提高政府出资比例、放宽存续期要求、延长绩效评价周期，不简单以单个项目或单一年度盈亏考核，并鼓励降低或取消返投比例。
这些安排的潜在价值，是让资金期限和研发周期更匹配。但“政策鼓励耐心资本”，不等于每一只基金都真的耐心。企业要重点审查的是基金剩余期限、后续出资能力、回购与退出条款，以及落地、建厂这类附加要求。科技金融政策虽然拓展了贷款、债券和保险工具，前提仍是风险可控、合规透明、财务可持续。
融资工具宜按风险属性来配。科研型初创优先拿能承担技术失败风险的股权资金；临床阶段企业让融资覆盖关键证据节点，并为延误留出缓冲；商业化阶段的企业则结合实际现金流评估债务和制造投入。
税收支持常被误读，需要单独说明：研发费用加计扣除（费用化支出按实际发生额的100%加计扣除，形成无形资产的按成本200%摊销）是企业所得税的税基优惠，不是等额现金返还。
2025年《支持创新药高质量发展的若干措施》明确，上市申请已获受理的创新药，企业可以同步申请医保部门给予目录准入的点对点政策指导；医保支付标准由医保部门与企业谈判形成，综合考虑基金承受能力、临床需求、患者获益、市场竞争和研发投入。
这意味着支付不该等到获批之后再讨论。参照治疗怎么选、目标人群怎么定、患者获益和药物经济学证据怎么准备，都应当放进临床开发阶段的计划里，而不是事后补一份商业化论证。
多元支付已经有了落地例证。首版商业健康保险创新药品目录纳入19种药品，包括CAR-T等肿瘤治疗药品、神经母细胞瘤和戈谢病等罕见病治疗药品，以及社会关注度较高的阿尔茨海默病治疗药品，自2026年1月1日起在全国实施。但它的定位是供商业健康保险和医疗互助等多层次保障体系参考使用，不是一份所有保险产品都自动报销的清单。
从获批上市到患者实际支付，中间还有目录与保障覆盖、医院配备、医生合理使用几个环节。配套措施已经涉及药事会时限、直接挂网、“双通道”管理和特例单议，不过这些安排都有适用条件和评议程序，不能理解成所有创新药自动豁免医院的支付约束。
《意见》提出以人工智能引领科研范式变革、助力提升科研效率；《医药工业数智化转型实施方案（2025—2030年）》则覆盖研发、生产、质量管理和数据治理，同时强调计算机化系统验证、科技伦理、应用安全和监管科学研究。
评价AI该看工作流成果，而不是模型规模或者“AI药企”这个标签。可以观察的指标包括候选物的实验验证表现、研发迭代时间、生产偏差率、批次一致性和单位成本。仅凭计算预测就宣称临床成功概率提高，站不住脚。
产业创新也不只发生在发现新分子的时候。工艺、检测、生产装备和质量体系同样值得投入。现行监管改革提出在有条件地区开展生物制品分段生产试点，率先推进抗体偶联药物、多联多价疫苗等品种，但并非所有企业、所有产品都能直接适用。还有一点要分清：生物制造不等于创新药研发，两者都被政策支持，不代表技术、质量和商业模式上的差异可以忽略。
《意见》支持主动构建全球创新合作网络、建立高效便利安全的数据跨境流动机制；药品监管改革支持开展国际多中心临床试验，促进全球药物在我国同步研发、同步申报、同步审评、同步上市。
据此推演，企业应更早判断哪些管线面向国内需求、哪些值得全球同步开发，并为后者准备可供合作方审查的临床、CMC和知识产权资料，而不是等国内开发做完再去找买家。
开放并不取消合规边界。利用我国人类遗传资源开展国际合作科学研究，以及相关材料出境、信息对外提供，仍需履行审批、备案、安全审查等程序；个人信息跨境提供也有告知、取得单独同意、进行个人信息保护影响评估等义务。
组织能力同样重要。《意见》要求推动科研人员的考核评价激励与报项目、发论文、评奖励等适度脱钩，畅通高校、科研院所和企业之间的人才通道。企业可以借此检视自己的激励机制：真正被奖励的，是临床执行、转化判断和质量贡献，还是论文、头衔和项目数量。
| 政策抓手 | 企业机会 | 主要风险或边界 | 行动 |
| 原创创新与成果评价 | 差异化管线获得更多关注 | 把新机制误当临床优势 | 重审目标产品定位与竞争证据 |
| 概念验证与成果许可 | 初创企业更便于获取技术 | 权属、重复性、可开发性不足 | 做转化尽调，分阶段承担投入 |
| 耐心资本与科技金融 | 改善资金期限匹配 | 回购、退出、落地条件错配 | 穿透审查融资条款与后续资金 |
| 医保、商保与临床应用 | 拓展支付和使用路径 | 进目录不等于实际收入 | 提前规划支付证据与医院准入 |
| AI与数智制造 | 提升研发及质量效率 | 系统投入大、效果未验证 | 小范围验证后再扩展 |
| 全球合作与人才流动 | 扩大合作资源和能力 | 数据、遗传资源及履约风险 | 前置合规与跨职能组织建设 |
未来一到三年，更值得关注的是制度摩擦有没有减少。可以盯几个指标：资金实际到账与合同期限、试验获批到启动的时间、目录到医院配备的衔接、商业健康保险产品的实际覆盖，以及企业回款，而不是只看新设了多少基金、多少园区。
三到十年，关键是有没有形成持续创新的能力。如果长期资金、转化平台、价值支付和人才机制真正协同起来，企业就更有条件持续投入原创研究、高质量临床开发和制造能力；若仍以短期项目、招商和规模扩张为主，投入可能增加，有效创新却未必增加。
这两种都是条件性情景，不是效果预测。政策本身已经强调因地制宜、避免重复布局和泡沫化。
政策真正扩大的，是“值得创新、能够转化”的项目空间；它同时抬高了企业证明自身价值的门槛。对企业来说，最值得建设的不是政策申报能力，而是把科学发现变成可信的临床证据、合规的产品和患者用得上的治疗这条完整链路。
中共中央 国务院《关于发展新质生产力的意见》，新华社受权发布，中国政府网，2026-10-09。https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202610/content_7082819.htm
国家发展改革委有关负责人就《关于发展新质生产力的意见》答记者问，新华网，2026-10-09。https://www.news.cn/politics/20261009/bc927827c7c04201a75a81ad7a29574d/c.html
国务院办公厅《关于全面深化药品医疗器械监管改革促进医药产业高质量发展的意见》（国办发〔2024〕53号），2024-12-30。https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202501/content_6996117.htm
国家医保局、国家卫生健康委《支持创新药高质量发展的若干措施》（医保发〔2025〕16号），2025-06-30。http://www.nhsa.gov.cn/art/2025/7/1/art_104_17058.html
国家医保局、人力资源社会保障部印发2025年版国家基本医疗保险、生育保险和工伤保险药品目录和商业健康保险创新药品目录，2025-12-07。https://www.nhsa.gov.cn/art/2025/12/7/art_14_18972.html
科技部、中国人民银行、金融监管总局、中国证监会、国家发展改革委、财政部、国务院国资委《加快构建科技金融体制 有力支撑高水平科技自立自强的若干政策举措》，2025-05-13。https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202505/content_7023765.htm
国务院办公厅《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号），2025-01-02。https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202501/content_6996730.htm
《中华人民共和国药品管理法实施条例》，2025-12-31国务院常务会议修订通过，自2026-05-15起施行。https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202601/content_7056256.htm
工业和信息化部等七部门《医药工业数智化转型实施方案（2025—2030年）》（工信部联消费〔2025〕79号），2025-04-03。https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202504/content_7020857.htm
财政部、税务总局《关于进一步完善研发费用税前加计扣除政策的公告》（2023年第7号），自2023-01-01起执行。https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c102416/c5201978/content.html
国家药监局《关于优化创新药临床试验审评审批有关事项的公告》（2025年第86号），2025-09-09发布。https://english.nmpa.gov.cn/2025-10/14/c_1138494.htm
《中华人民共和国人类遗传资源管理条例》，2019年公布，2024年修订。https://kxjs.tj.gov.cn/managecol/ZCWJ0923/GJJ09231/202301/t20230113_6078766.html
国家互联网信息办公室《促进和规范数据跨境流动规定》（国家互联网信息办公室令第16号），2024-03-22施行。https://www.cac.gov.cn/2024-03/22/c_1712776611775634.htm
国家药监局《关于发布药品试验数据保护实施办法的公告》（2026年第47号），自2026-05-15起施行。https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202605/content_7069003.htm